8 AUGUSTUS 2023·

12 MIN

Bij het opsporen van fraude in arme wijken is privacy voor de overheid geen obstakel

DAVID DAVIDSON

1 CONNECTIE

65 BIJDRAGEN

De sleepnetmethode waarmee de overheid armere wijken doorlicht om fraude en andere misstanden op te sporen, kan niet door de beugel. Dat zeggen interne toezichthouders in vertrouwelijke adviezen over de projecten van de zogeheten Landelijke Stuurgroep Interventieteams. ‘De wettelijke grondslag ontbreekt en de risico’s voor de rechten en vrijheden van kwetsbare mensen zijn onvoldoende weggenomen.’

Wat is het nieuws?Interne toezichthouders waarschuwen dat de methode waarmee de overheid sociaal-economisch zwakkere buurten en wijken doorlicht op fraude en andere misstanden te ver gaat. Het gaat om projecten van de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (LSI) waarin met behulp van risicoprofilering verdachte adressen worden opgespoord en overheden gevoelige gegevens delen. De toezichthouders betwijfelen de rechtmatigheid en schrijven dat burgerrechten in het geding zijn.Waarom is dit belangrijk?Sinds 2003 zijn er meer dan tweehonderd ‘LSI-projecten’ geweest om fraude op te sporen, in met name arme wijken. Het gaat om gebieden waar veel huishoudens zijn waarin sprake is van bijvoorbeeld financiële problemen, sociaal-maatschappelijke problematiek. Ook gaat het vaak om alleenstaanden en/of mensen met een buitenlandse achtergrond: niet zelden kwetsbare burgers. Het hogere doel van de projecten is om door fraude en andere misstanden aan te pakken de ‘leefbaarheid’ in deze wijken verbeteren, maar dat doel staat op gespannen voet met de privacywet. De gevolgen voor burgers kunnen groot zijn.Hoe heeft FTM dit onderzocht?Follow the Money heeft samen met onderzoeksjournalisten van Lighthouse Reports adviezen van functionarissen gegevensbescherming en andere documenten opgevraagd die iets zeggen over hoe er bij de overheid tegen de methode wordt aangekeken. Hoewel lang niet alle gemeenten en landelijke overheden een uitgebreide analyse hebben laten maken van de risico’s van de projecten, blijkt waar dat wel is gebeurd dat er ook binnen de overheid ernstige bedenkingen zijn.

Een schuld bij de Belastingdienst. Te weinig geld om van te leven. Een gezin in de voormalige volkswijk Schiedam-Oost heeft het niet makkelijk wanneer op een dag in 2013 een interventieteam met medewerkers van de gemeente en andere overheden voor de deur staat.De familieleden zitten dan al een paar jaar in de bijstand. Ze denken dat de ambtenaren zijn gekomen om te helpen. Dat hadden ze begrepen uit de aankondiging van een project in hun wijk. In werkelijkheid staat het team voor de deur omdat er sprake is van een ernstige verdenking: uitkeringsfraude.De woning van de familie, zo zal later tijdens rechtszaken blijken, was een verwonderadres. Dat is volgens de Dikke Van Dale, die het woord in 2019 opnam in een lijstje ‘Woorden van de Week’, een adres dat ‘de aandacht van de overheid trekt omdat big data duiden op gedragspatronen van bewoners die afwijkend en daarom verdacht zijn’.In het geval van het Schiedamse gezin kwamen er uit een geautomatiseerde risicoanalyse meerdere van die ‘rode vlaggen’. Leerplichtmeldingen bijvoorbeeld. Want volgens die analyse was ‘ten aanzien van de ouders van dergelijke leerlingen meer oplettendheid nodig.’ Een ander signaal dat er iets aan de hand kon zijn: een onbekend bankrekeningnummer; dat kon op verborgen inkomsten wijzen. Ook de schulden bij de Belastingdienst waren een indicatie voor mogelijk gesjoemel. Volgens de logica van het systeem kan zo’n schuld namelijk een aanwijzing zijn voor ‘gedrag dat onzorgvuldig of niet conform regelgeving is’.Samen met een anonieme melding van zwartwerken over een van de gezinsleden was dit genoeg voor een huisbezoek door de instanties en een diepgaande fraudecontrole.Het Schiedamse gezin maakte kennis met de manier waarop de overheid sinds jaar en dag gebieden doorlicht op fraude en misstanden. Straten, flats, vakantieparken en vaak hele buurten en wijken worden zo onder de loep genomen.

Achter de voordeur

De aanpak wordt in stelling gebracht als veel bewoners in een buurt of wijk een uitkering of toeslag ontvangen, er sociale problematiek is, overlast en criminaliteit wordt ervaren of de overheid de indruk heeft dat bewoners zich niet aan de wet willen houden. ‘Als we niet of onvoldoende optreden tegen misstanden, zullen kwaadwillende inwoners de ruimte voelen zich niet te houden aan wet- en regelgeving,’ staat bijvoorbeeld in een van de projectplannen.Vrijwel altijd gaat het om sociaal-economisch zwakkere buurten en wijken waarin veel huishoudens financiële problemen hebben, met veel alleenstaande ouders of mensen van buitenlandse afkomst. Het hogere doel van de projecten: de ‘leefbaarheid’ in deze wijken verbeteren.Gemeenten, de Belastingdienst, de politie, het UWV, de SVB, de Arbeidsinspectie en de IND delen, analyseren en bespreken gevoelige informatie en risicosignalen over adressen en mensen in deze wijken, om hier huisbezoeken af te leggen.Dat doen ze onder de vlag van een samenwerkingsverband dat bij het grote publiek nauwelijks bekend is, maar al twintig jaar bestaat: de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (LSI), onder voorzitterschap van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. ‘Met de LSI kom je echt achter de voordeur,’ zo prijst de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), die de aanpak propageert en coördineert.Uit een overzicht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van eind vorig jaar blijkt dat er sinds 2003 meer dan tweehonderd LSI-projecten zijn geweest. Ze luisteren naar weinig onthullende namen als ‘wijkgerichte aanpak’, ‘flexibele inzet controlecapaciteit’ en ‘flexibel regionaal interventieteam’ (FRIT).

DOSSIER

DIGITALE ZAKEN

Wat gebeurt er met de gegevens die overheden, bedrijven en instellingen over ons opslaan? Wat als ze gehackt of gegijzeld worden? Hoe veilig zijn onze systemen, en onze data?

BEKIJK ARTIKELEN

Hulpproject

Het vermoeden dat een van de Schiedamse ouders zwart werkte, klopte niet. Wel bleek uit het onderzoek dat een volwassen dochter die nog bij haar ouders inwoonde, geld op haar rekening gestort kreeg van een vriendin, als bijdrage aan haar levensonderhoud. Hiervan betaalde de dochter geregeld ook uitgaven voor haar ouders.En dat mag niet. De gemeente legde een boete op voor het schenden van de inlichtingenplicht. Wie een bijstandsuitkering heeft en inkomsten verzwijgt, kan daarvoor hard aangepakt worden.De ouders legden zich hier niet bij neer. Ze stapten in 2018 zelfs naar de hoogste rechter in sociale-zekerheidszaken, de Centrale Raad voor Beroep. Daar brachten ze een fundamenteel bezwaar in: de wijkgerichte aanpak was in hun ogen onrechtmatig.Op de website van de gemeente Schiedam was de aanpak volgens de familie namelijk gepresenteerd als een hulpproject waarbij bewoners thuis zouden worden bezocht, terwijl het echte doel fraudebestrijding bleek te zijn. Het argument maakte weinig indruk op de rechters. Ze waren er kort over: ‘Appellant heeft zijn stelling niet onderbouwd.’Toch is daarmee de vraag niet beantwoord of wat de overheidsorganisaties doen, eigenlijk wel mag. Zij moeten controleren op fraude met uitkeringen en belastingen, maar op basis waarvan een programma als de wijkgerichte aanpak toegestaan zou zijn, is minder duidelijk. Dat gaat namelijk veel verder dan het aanpakken van concrete fraudegevallen. Zo worden er op grote schaal gegevens verwerkt om ‘verdachte’ burgers en adressen in beeld te krijgen, zonder dat er op voorhand een verdenking bestaat.

Het toeslagenalgoritme werd gebruikt om wijken aan te wijzen waar veel fraudeurs zouden wonen

Er zijn flinke vraagtekens te plaatsen bij de rechtmatigheid van de LSI-methode. In documenten die Follow the Money en collectief voor onderzoeksjournalistiek Lighthouse Reports met een beroep op de Wet open overheid (Woo) bij gemeenten en landelijke overheden hebben opgevraagd, waarschuwen interne privacytoezichthouders dat de methode te ver gaat. Rechten en vrijheden van burgers zijn in het geding, schrijven ze.Ook brachten de privacytoezichthouders in kaart welke risico’s de methode voor de overheid oplevert: van schadevergoedingen tot dwangsommen en een verwerkingsverbod.Desondanks gaat de aanpak in veel plaatsen gewoon door. Op dit moment lopen er elf projecten en staan er nog twee op de planning.

Profilering

De Landelijke Stuurgroep Interventieteams kwam eerder onder een vergrootglas te liggen door de inzet van het fraudeprofileringssysteem SyRI, dat staat voor Systeem Risico Indicatie, en waarvan Follow the Money in juni de werking onthulde.Met het geheimzinnige fraudeprofileringssysteem SyRI spoorden overheden tot 2020 ‘verdachte’ adressen en burgers in sociaal-economisch zwakkere wijken op. Documenten die Follow the Money verkreeg na een Woo-verzoek wierpen in juni voor het eerst licht op de precieze werking van dit inmiddels verboden systeem. Schulden, een hoog of laag elektriciteitsverbruik, een opvallende samenstelling van een huishouden en zelfs het bezit van meerdere honden: elke afwijking van het ‘normale’ kon wijzen op fraude.

De rechtbank Den Haag maakte in 2020 een einde aan SyRI. De wetgeving waarop SyRI was gebaseerd, was in strijd met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de werking van het systeem was niet goed te controleren.Des te opmerkelijker was het dat eind vorig jaar uit onderzoek van Lighthouse Reports en het onderzoeksjournalistieke programma Argos bleek dat binnen LSI-projecten nog altijd op grote schaal gebruik wordt gemaakt van fraudeprofilering om verdachte adressen in het vizier te krijgen. Al is er geen centraal systeem meer dat automatisch risicoscores produceert, het gaat nog altijd om een uitgebreide verzameling indicatoren die iets zouden zeggen over de kans op allerlei soorten fraude en aanleiding kunnen zijn voor een huisbezoek:

• Alleenstaande vrouwen in de bijstand die een kind hebben gekregen waarvan de vader onbekend is.
• Meerdere personen in een relatief kleine woning.
• Samenwonende broers en zussen.
• Bijstandsontvangers over wie overlastmeldingen zijn gedaan, bijvoorbeeld vanwege werkzaamheden in de achtertuin of een garagebox.
• Inwoners met een uitkering aan wie eerder een horeca- of marktvergunning is afgegeven.

Het is kennelijk allemaal verdacht. En er zijn vele tientallen van dit soort risico-indicatoren in gebruik, al verschilt het per project welke er worden ingezet.Een aantal van deze indicatoren werd bovendien ook al in SyRI gebruikt. Voorbeelden zijn opvallend hoog of laag waterverbruik (wat iets kan zeggen over het aantal bewoners op een adres), samenwonende broers en zussen, en het hebben van meerdere bankrekeningen.

'Is het aanvaardbaar dat de gegevens van honderd “onschuldige” personen worden verwerkt en deze door een interventieteam worden bezocht, als daaruit maar één geval van fraude blijkt?

De onthullingen over ‘SyRI 2.0’ waren voor de FNV, Privacy First en het Platform Burgerrechten, die eerder de rechtszaak tegen SyRI hadden aangespannen, aanleiding om een nieuwe gang naar de rechter aan te kondigen. ‘Ons grote bezwaar tegen de SyRI-werkwijze was dat onverdachte burgers massaal, en op ondoorzichtige wijze werden doorgelicht door het koppelen van persoonsgegevens. Het blijkt dat deze werkwijzen na de SyRI-uitspraak gewoon zijn voortgezet.’En waar de rechter het Schiedamse gezin geen gelijk gaf in hun zaak tegen de LSI-methode, kreeg een Marokkaans-Nederlands echtpaar uit Eindhoven dat eind 2020 wel. De hoogste rechter oordeelde dat niet kon worden uitgesloten dat zij ‘om discriminatoire redenen’ waren geselecteerd voor het fraudeonderzoek, omdat de risicoprofielen niet controleerbaar waren.Maar de kritiek op de LSI-methode komt niet alleen van buiten. Hoewel lang niet alle gemeenten en landelijke overheden een uitgebreide analyse hebben laten maken van de risico’s van de projecten, blijkt waar dat wel is gebeurd dat er ook binnen de overheid ernstige bedenkingen zijn.

Belastingdienst

Bijvoorbeeld bij een van de belangrijkste landelijke deelnemers aan de LSI: de Belastingdienst. Die trok zich in 2021 plotseling ‘tijdelijk’ terug uit de samenwerking. Dat gebeurde stilletjes en de precieze reden is nooit bekendgemaakt.Uit opgevraagde stukken blijkt nu dat in 2021 de afdeling Informatievoorziening en Databeheersing (IV&D) van de Belastingdienst erachter kwam wat de LSI-aanpak precies behelsde en vooral hoe veelomvattend die was. De IV&D concludeerde bovendien dat die ‘meer [omvattend] is dan toegestaan gelet op de wettelijke taken en bevoegdheden van partijen, met name ten aanzien van de gegevensverwerking bij LSI’.Een functionaris gegevensbescherming concludeerde daarna dat er grote problemen zouden ontstaan voor de Belastingdienst als die zou blijven deelnemen: ‘De risico’s lopen uiteen van klachten en schadevergoeding tot een verwerkingsverbod, dwangsom en boete.’De Belastingdienst was toen al gestopt met een paar van de meest controversiële praktijken van de LSI. Zo had de dienst informatie gedeeld die afkomstig was van de illegale en inmiddels stopgezette ‘zwarte lijst’ Fraude Signalering Voorziening (FSV). Ook werd binnen de LSI tot halverwege 2020 het toeslagenalgoritme van de Belastingdienst ingezet dat met name mensen met een andere nationaliteit, een laag inkomen en alleenstaanden aanwees als potentieel fraudeur.Het toeslagenalgoritme werd gebruikt om wijken aan te wijzen waar veel fraudeurs zouden wonen voor nieuwe LSI-projecten, maar ook om binnen deze projecten individuele adressen te selecteren.

Self-fulfilling prophecy

Hoewel de kritiek fundamenteel was en de Belastingdienst zich terugtrok, zetten de andere LSI-partners de aanpak voort. Maar in gemeenten, waar de methode wordt toegepast in buurten en wijken, blijken eveneens grote zorgen te worden geuit door toezichthouders.In Papendrecht bijvoorbeeld waarschuwde de interne privacytoezichthouder in aanloop naar een LSI-project in de wijk Kraaihoek voor de gevolgen voor bewoners.‘Een hoog percentage gebruik van uitkeringen, een hoog aantal mensen met niet-westerse migratieachtergrond, fors meer bijstand en veel 65-plussers lijken mee te spelen in de keuze van de wijk. Voorkomen moet worden dat het een risico is tot een kwetsbare groep of een bepaalde wijk te horen,’ aldus de functionaris gegevensbescherming in een advies.‘We zullen hier fraude aantreffen, omdat we er gezocht hebben; we zullen onszelf verder bevestigd zien in de veronderstelling dat in “arme achterstandswijken” meer fraude plaatsvindt. Gestreefd zou moeten worden naar een fraudebestrijdingsprogramma waarin evenwicht is in de verschillende bevolkingsgroepen en wijken die worden onderzocht.’In het advies wordt expliciet gewaarschuwd voor discriminatie: ‘Voorkomen moet worden dat de indicatoren werken als een self-fulfilling prophecy zoals bijvoorbeeld de “recidive software” in de VS, die mensen met een donkere huidskleur structureel hogere risico-scores geeft.’

Rechtmatigheid

Meerdere functionarissen gegevensbescherming van gemeenten waarschuwen dat de aanpak niet rechtmatig is. Gegevens van burgers mogen namelijk niet voor een ander doel worden gebruikt dan waarvoor ze door de verschillende overheden zijn verzameld: dat principe heet doelbinding. In de projecten van de Landelijke Stuurgroep Interventieteams gebeurt dat juist wel.Kenmerkend voor de aanpak is namelijk dat overheidsorganisaties die deelnemen aan LSI-projecten bijna alle denkbare gegevens over burgers delen en dat dit gebeurt voor allerlei verschillende doelen: niet alleen het bestrijden van uitkerings- en toeslagenfraude, maar bijvoorbeeld ook adresfraude, het in beeld proberen te brengen van zorgmijders en het tegengaan van criminaliteit.Soms wordt zeer gevoelige informatie niet alleen gedeeld tussen de LSI-partners, maar ook met bijvoorbeeld woningcorporaties, wijkteams, jeugdhulp en bijvoorbeeld de Regionale Informatie- en Expertise Centra, die zijn bedoeld om ondermijnende criminaliteit te bestrijden. De resultaten van de projecten lopen dan ook sterk uiteen, van stopgezette en aangepaste uitkeringen en toeslagen, tot dossiers voor het Openbaar Ministerie en bemoeizorg.‘Deze nevendoelen klinken maatschappelijk heel nobel maar er ligt een groot risico dat hiermee het doelbindingsprincipe onrechtmatig wordt doorkruist,’ aldus het advies over de wijk Kraaihoek in Papendrecht. En: ‘Is het aanvaardbaar dat de gegevens van honderd “onschuldige” personen worden verwerkt en deze door een interventieteam worden bezocht, als daaruit maar één geval van fraude blijkt? En leidt dat echt tot een groter gevoel van sociale rechtvaardigheid, zoals wordt gesteld, of juist niet?’Ook in Gouda waren er zorgen over de rechtmatigheid, blijkt uit een interne privacy-analyse, toen de methode enkele jaren geleden werd toegepast in de wijk Korte Akkeren. ‘Gegevens die zijn verzameld vallen onder een strikt regime: gebruik van deze gegevens voor andere doeleinden is niet mogelijk.’ In dezelfde analyse werd ‘aantasting van de menselijke waardigheid’ ingeschat als een ‘substantieel risico van het project’.In Venlo werd een negatief advies gegeven over een LSI-project met de naam Flexibel Regionaal Interventieteam (FRIT), dat zich richt op arbeidsmigranten. ‘De wettelijke grondslag ontbreekt, de doelbinding, noodzaak en evenredigheid zijn niet voldoende geborgd [...] en ook de overige risico’s voor de rechten en vrijheden van kwetsbare betrokkenen zijn onvoldoende weggenomen,’ aldus de functionaris gegevensbescherming.

‘Overheid schendt zelf wet’

Tijmen Wisman is universitair docent privacy- en gegevensbeschermingsrecht aan de Vrije Universiteit en voorzitter van het Platform Burgerrechten. Hij was betrokken bij de SyRI-zaak en inmiddels bereidt hij de nieuwe juridische procedure voor tegen ‘SyRI 2.0’.

'Het is mij een raadsel hoe deze overheidsorganisaties denken de ‘nalevingsbereidheid’ onder burgers te vergroten met een methode waarmee ze zelf de wet schenden.’

Ook Wisman zegt dat de manier waarop de LSI opereert niet mag. Het wetsartikel op basis waarvan de LSI-projecten plaatsvinden, artikel 64 Wet SUWI, bepaalt weliswaar dat de overheidsinstanties gegevens kunnen uitwisselen bij de bestrijding van uitkerings-, belasting- en toeslagenfraude, maar dan gaat het volgens Wisman over concrete gevallen van fraude waartegen moet worden opgetreden. ‘Hier gaat het over mogelijke risico’s. Ze zijn ongericht op zoek naar fraude.’Wisman kreeg van Follow the Money inzage in de adviezen en andere interne documenten, zodat hij de gebruikte argumenten kon beoordelen. Hij noemt het positief dat de interne toezichthouders analyses hebben gemaakt waarin ze niet alleen het belang van de overheid meewegen, maar ook de mogelijke gevolgen voor de menselijke waardigheid en het risico op stigmatisering. ‘Dit is echt een stap in de volwassenwording van het denken over de gevaren van risicoprofilering.’Tegelijkertijd valt hem op dat de overheid overtreding van de privacywet niet schuwt en ziet als iets waar ze mee weg kan komen. ‘In plaats van dat ze zegt: dit mogen we blijkbaar niet doen, dus we doen het niet. Het is mij een raadsel hoe deze overheidsorganisaties denken de “nalevingsbereidheid” onder burgers te vergroten met een methode waarmee ze zelf de wet schenden.’Wisman vindt de werkwijze van de Landelijke Stuurgroep Interventieteams een symptoom van een overheid die de burger niet meer kent en vertrouwt. ‘Wat we ervoor in de plaats hebben gekregen is een kille, bedrijfsmatige en onpersoonlijke operatie om mensen met surveillancepraktijken te controleren of ze zich wel aan de regels houden.’

Evaluatie

Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, dat de voorzitter van de LSI levert, laat weten op de hoogte te zijn van de bedenkingen van de interne toezichthouders, maar gaat hier inhoudelijk niet op in. ‘Het is primair aan de LSI-partners om gezamenlijk te bepalen of hun project doorgang kan vinden binnen de wettelijk daarvoor vastgestelde kaders.’Het ministerie laat verder weten dat er wordt gewerkt aan een evaluatie van de samenwerking en gegevensuitwisseling tussen de verschillende overheden. Ook komt er een extern onderzoek ‘dat focust op de vraag of waarborgen op het gebied van privacy en non-discriminatie in de praktijk worden toegepast.’Een onafhankelijke externe toezichthouder is niet betrokken, zegt het ministerie. ‘De afgelopen tien jaar is geen advies ingewonnen bij de Autoriteit Persoonsgegevens.’

WEDERHOOR

De projecten in Papendrecht, Gouda en Venlo gingen ondanks de kritische adviezen van de eigen interne toezichthouders toch door. Follow the Money, Lighthouse Reports en dagblad De Limburger vroegen de gemeenten naar hun beweegredenen.In Venlo was dit een politieke afweging. In een reactie aan De Limburger, waarmee Follow the Money en Lighthouse Reports samenwerken in het onderzoek naar de LSI-projecten, sprak de gemeente over ‘een worsteling’, maar wogen de voordelen van deelname toch zwaarder dan het naleven van de wet.De gemeente Papendrecht liet weten dat er ‘mitigerende maatregelen’ zijn genomen. ‘Met deze aanvullingen zijn er naar onze mening afdoende maatregelen genomen om door te kunnen gaan.’ Maar hoe er tegemoet is gekomen aan de meest elementaire bezwaren, blijft onduidelijk.Gouda is eveneens om een reactie gevraagd, maar bij publicatie van dit artikel had de gemeente nog niet geantwoord.Ook de Belastingdienst reageerde nog niet op vragen. Een van die vragen is of na het besluit om te stoppen onderzoek is gedaan naar mogelijke consequenties voor de rechten van burgers die al eerder met de aanpak te maken hadden gekregen.Niet alle overheden zijn doof voor hun eigen toezichthouders. Al in april stopte de gemeente Kerkrade acuut met de wijkgerichte aanpak na vragen van dagblad De Limburger naar aanleiding van een van de Woo-verzoeken. De functionaris gegevensbescherming stelde ook hier vast dat de wijkgerichte aanpak geen wettelijke basis had. ‘Daarom schorten we het project op,’ aldus burgemeester Petra Dassen van Kerkrade tegenover De Limburger.

Gerelateerde artikelen

• Onterecht op een buitenlandse terrorismelijst? Nederland doet niets om te helpen
• Politie volgt illegaal 11 miljoen kinderen en volwassenen, soms al vlak na hun geboorte
• Nederlands techbedrijf hielp Rusland met gezichtsherkenningssoftware voor het oppakken van demonstranten

Auteur:David Davidson

Begonnen als nachtredacteur op een industrieterrein en houdt zich sindsdien bezig met zaken die meer daglicht verdienen.